A AUDITORIA GOVERNAMENTAL E O
CONTROLE SOCIAL NO COMBATE A
CORRUPÇÃO

O presente trabalho tem como propósito mostrar a contribuição da auditoria governamental no controle social para o combate a corrupção no Brasil. Além de demonstrar como a contabilidade e a auditoria governamental influenciam a transparência pública e os métodos aplicáveis na avaliação das gestões administrativas e dos resultados nas ações dos municípios. E verificar se as ferramentas utilizadas na contabilidade pública constituem em instrumentos eficientes de forma a gerir os recursos e controlar o patrimônio público. Além de enfatizar sobre os controles existentes na administração da gestão pública e os controles exercidos pela a sociedade em busca da melhor alocação dos recursos públicos. O artigo é qualitativo, de cunho dedutivo, contendo uma amplitude de fundamentações teóricas. Este foi desenvolvido para proporcionar maior familiaridade com o tema, apresentando quais os aspectos positivos e quais os negativos para uma gestão pública transparente e eficaz, sendo que a auditoria governamental ainda é considerada uma ferramenta muito recente na administração pública dos municípios.
1. INTRODUÇÃO
A nova ordem global para a administração pública determinou a necessidade do ajuste das despesas públicas, cada vez maiores, à possibilidade efetiva de arrecadação do Estado e, conseqüentemente, à busca do equilíbrio financeiro das contas governamentais. O Estado, assim, obrigou-se a demonstrar sua capacidade de gerência e a propiciar as soluções que a sociedade reclama para manter e alavancar o desenvolvimento.
Assim, a administração pública tem o dever de prestar contas perante a sociedade e esta tem o direito de controlar a ação do governo. E é exatamente esse o objetivo principal da auditoria governamental. Desenvolver técnicas de análise que permitam identificar distorções na ação governamental entre o que foi idealizado e o que é alcançado em termos reais, gerando um maior nível de eficiência e eficácia no uso dos recursos públicos e efetividade no seu resultado.
Sendo assim, a Auditoria Governamental é considerada uma ferramenta que visa corrigir desperdícios, improbidade, negligência e as omissões além de possibilitar a melhor utilização dos recursos públicos. Na visão de Araújo (1998, p.18):
A Auditoria Governamental é o tipo de auditoria que atua diretamente com o acompanhamento das ações, efetuadas pelos órgãos e entidades que compõe as três esferas de governo e, normalmente, o trabalho é exercido por Entidades de Fiscalização Superior (EFS), sejam elas Tribunais de Contas ou Controladorias, e organismos de controle interno da Administração Pública.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA AUDITORIA
A contabilidade foi à primeira disciplina desenvolvida para auxiliar e informar ao administrador, sendo ela a formadora de uma especialização denominada Auditoria, destinada a ser usada como uma ferramenta de confirmação da própria contabilidade.
A necessidade de confirmação dos investidores e proprietários com relação à situação econômico-financeira do patrimônio das organizações investidas e com o surgimento de empresas multigeográficas que proporcionou participação acionária na formação de capital, foram os principais motivos para o surgimento da auditoria.
Segundo Attie (1998, p.27):
A causa da evolução da auditoria, que é decorrente da evolução da contabilidade, foi a do desenvolvimento econômico dos países, síntese do crescimento das empresas e da expansão das atividades produtoras, gerando crescente complexidade na administração dos negócios e das práticas financeiras como uma força matriz para o desenvolvimento da economia de mercado.
Embora haja indícios da existência da profissão de auditor desde o século XIV, em verdade a auditoria é considerada uma função nova que vem desenvolvendo com diferentes graus de especialização. Mas foi a partir de 1934, nos EUA, com a criação do SEC, que a profissão de auditor assumiu grande importância e originou um grande estímulo, quando as empresas que transacionaram ações na Bolsa de Valores tiveram que utilizar dos serviços de auditoria para fornecer maior transparência de suas demonstrações financeiras.
2.1. O SURGIMENTO DA AUDITORIA GOVERNAMENTAL E SEU CONCEITO
O surgimento da Auditoria Governamental, embora que empiricamente, está associada à prática que a administração pública exercia no controle da arrecadação de tributos.
No território brasileiro, a auditoria governamental encontra seu amparo legal, com a emissão da Lei n° 4.728 de julho de 1965, que veio normatizar o funcionamento do mercado financeiro e criou à obrigatoriedade da prática da Auditoria Governamental no Brasil. Nos tempos atuais, a auditoria governamental estabelece que a sua realização se efetive na comprovação da legalidade das ações empreendidas pelos órgãos e entidades que compõe a administração pública direta e indireta, abrangendo tanto a esfera Federal, Estadual e Municipal.
Sendo assim, a auditoria governamental constitui-se num importante instrumento de controle, à medida que possibilita uma melhor alocação de recursos públicos, contribuindo para detectar e propor correção dos desperdícios de recursos, da improbidade administrativa, a negligência e a omissão e, principalmente antecipando-se a essas ocorrências, procurando garantir a observância de normas que regulamentam a aplicação destes recursos, bem como na busca de garantir os resultados pretendidos, em consonância com as boas práticas de transparência da administração pública.
Considera a auditoria governamental uma especialização dentro do campo da auditoria, pois apesar de seguir princípios e normas técnicas, apresenta peculiaridades na aplicação e sistemática específica. ( SÁ, 2002, p.44)
A auditoria no setor público, especificamente, é o conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre a situação encontrada e determinado critério técnico, operacional ou legal.
2.2. OBJETIVOS, FINALIDADE E OBJETOS DA AUDITORIA GOVERNAMENTAL
A Auditoria Governamental tem por objetivo primordial o de garantir resultados operacionais na gerência da situação pública. Observando os aspectos relevantes relacionados à avaliação dos programas de governo e da gestão pública. Assim, também apresenta como objetivos relevantes: Dar suporte ao exercício pleno da supervisão ministerial, através das seguintes atividades básicas: Examinar a observância da legislação municipal específica e normas correlatas; Avaliar a execução dos programas dos municípios, dos contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres; Observar o cumprimento pelos órgãos e entidades, dos princípios fundamentais de planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle; Avaliar o desempenho administrativo e operacional das unidades da administração direta e entidades supervisionadas.
Para Jund (2006, p.648) a finalidade básica da auditoria na gestão pública é:
Comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados, quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicamente da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalista das unidades e das entidades da administração pública, em todas as esferas de governo e níveis de poder, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse sentido.
A modernização do setor público requer que a Auditoria Governamental contribua na elaboração de indicadores de desempenho, passe a monitorar as atualizações que se fizessem necessárias e que se dê um efetivo acompanhamento dos ajustes e correções propostos.
É necessário que, com as mudanças introduzidas no setor público a auditoria governamental possa propor o ajustamento de norma que venha disciplinar as ações gerenciais, possibilitando a otimização da estrutura organizacional do estado que é composta de recursos humanos, financeiros e materiais.
Em geral qualquer que seja o tipo de auditoria que se vá realizar, esta deve ser planejada de modo que venham proporcionar segurança quanto à verificação ao comprimento das leis, normas e regulamento aplicáveis a administração pública, na fase de execução, deverá ser verificada os aspectos da legalidade e legitimidade dos atos praticados pelos gestores públicos e sua consonância com as normas e com os princípios aplicáveis à administração pública em obediência a legislação em vigor.
2.3.FORMAS DE EXECUÇÃO DA AUDITORIA GOVERNAMENTAL
De acordo com o previsto na IN no 01/2001, da Secretaria Federal de Controle, as auditorias na área governamental são executadas das seguintes formas: Direta, quando se trata das atividades de auditoria executada diretamente por servidores em exercício nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, sendo subdividas em: Centralizada, que é executada exclusivamente por servidores em exercício nos órgãos central ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Descentralizada, quando executada exclusivamente por servidores em exercício nas unidades regionais ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. E Integrada,quando executada conjuntamente por servidores em exercício nos órgãos central, setoriais, unidades regionais e/ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
De forma indireta quando se trata das atividades de auditoria executadas com a participação de servidores não lotados nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituições da Administração Pública Federal ou entidade privada. Compartilhada, é quando é coordenada pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal com o auxílio de órgãos/instituições públicas ou privadas. Terceirizada,quando executada por instituições privadas, ou seja, pelas denominadas empresas de auditoria externa.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado a realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviços e executá-lo, como também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil.
A administração pública tem sua estrutura político-administrativa em qualquer das esferas, ou seja, União, estados, municípios e Distrito Federal, e é composta de órgãos como: administração direta ou centralizada e administração indireta ou descentralizada. Orienta-se pelos princípios constitucionais da moralidade, publicidade, legalidade, impessoalidade e eficiência, conforme Artigo 37 da CF/88.
A administração direta constitui o conjunto dos órgãos integrados na estrutura central de cada poder das pessoas jurídicas de direito público com capacidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), sendo, portanto, a gestão dos serviços públicos realizada pelas próprias pessoas políticas por intermédio dos seus órgãos. Sendo assim, a estrutura central do Poder Executivo Federal é composta pela Presidência da República e pelos Ministérios. Desta forma, a Administração Direta do Executivo Federal é composta pelos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. Consideramos, entretanto, que o legislador não foi feliz ao definir este tipo de Administração no Decreto-Lei no 200/67, pois, de acordo com o dispositivo legal, a "Administração Direta é formada pelos órgãos que integram a estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios". Desta feita, não abrange o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, confundindo Administração Direta com Poder Executivo.
A administração indireta compreende os serviços de interesse publico deslocados do Estado para uma entidade por ele criada ou autorizada. É formada por pessoas jurídicas de direito público ou privado, que são as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações.
As autarquias são entidades autônomas, criadas por lei, com personalidade de direito público e patrimônio próprio que executam atividades típicas da administração pública, como as atribuições estatais específicas. Segundo Kohama (2003, p.36):
A autarquia, geralmente, é indicada serviços que requeiram maior especialização e, consequentemente, organização adequada, autonomia de gestão e pessoal técnico-especializado. A autarquia é uma forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da administração centralizada.
As empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criadas por lei para a exploração de atividade econômica na qual seja necessária a intervenção do Estado para fins de regulação ou desenvolvimento. Constituem-se na forma de sociedade anônima, cujo capital pertence exclusivamente a União, ao estado ou ao município. Em geral, são criadas quando não há interesse da iniciativa privada, devido ao elevado investimento e demora no retorno desse investimento. Conforme Kohama (2003, p.40):
É uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência, e suas atividades regem-se pelos preceitos comerciais, constituídas, organizada e controlada pelo poder público, e por este através da entidade a que estiver vinculada, supervisionada, com a finalidade de ajustar-se ao Plano Geral de Governo.
As sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criadas por lei, para explorar atividade econômica com participação do poder público e de particulares em seu capital e administração. Tem a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertencem em sua maioria ao Estado.
E as fundações são consideradas entidades de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio e recursos próprios, criadas por lei, com escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, com objetivo geralmente de educação, pesquisa ou assistência social, sem fins lucrativos, cujo funcionamento é amparado pelo Estado. Kohama (2003, p.41), afirma que:
A fundação é instituída pelo poder público e, embora constituída para prestar serviço de utilidade pública, não perde a sua característica privada, mas se coloca como ente auxiliar do Estado, e deste recebe recursos para fins estatutários. E por receberem contribuições públicas, deverão prestar contas da gestão financeira ao órgão estatal incumbido dessa fiscalização, qual seja o Egrégio Tribunal de Contas.
3.1. TIPOS DE CONTROLES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Públicaatua por meio de seus órgãos e seus agentes, os quais são incumbidos do exercício das funções públicas. A função administrativa existe nos três poderes, sendo que é exercida tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelos demais poderes (Poder Legislativo e Poder Judiciário).
Na Administração Pública, o controle se faz necessário, a fim de que se certifique de que todas as suas ações foram executadas com legitimidade, dentro das normas pertinentes a cada ato e em conformidade com o interesse coletivo. Para Meireles (1990, p. 114), as formas de controle na Administração Pública são:
Controle hierárquico, que é resultante do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores. Pressupõe as faculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação das atividades controladas, bem como os meios corretivos dos agentes responsáveis. O controle de legalidade que verifica unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. Há também o controle de mérito, que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado. E o controle legislativo, que é exercido pelos órgãos legislativos ou por comissões parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência pública, isto o caracteriza como um controle eminentemente político, objetivando os interesses superiores do Estado e da comunidade.
3.2. O CONTROLE EXERCIDO PELA SOCIEDADE
Uma das questões que vem ganhando destaque na discussão sobre a qualidade das sociedades democráticas modernas é a accountability, ou seja, o direito que cada cidadão tem de saber sobre o desempenho de seus governantes e a "obrigação" desses governantes de prestarem contas de suas ações, não só explicando as políticas e objetivos adotados, como também, a forma como os recursos públicos foram empregados e os resultados alcançados.
O significado do termo accountability tem gerado muita controvérsia no Brasil. A inexistência de tradução para o português e, principalmente, a ausência de significado na realidade brasileira leva a uma dificuldade adicional ao se tentar abordar o tema.
Segundo Miguel (2005,n.25):
A accountability diz respeito à capacidade que os constituintes têm de impor sanções aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua missão e destituindo os que possuem desempenho insatisfatório, e seu exercício se dá mediante o controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros (accountability horizontal), mas, sobretudo, a necessidade que os representantes têm de prestar contas e submeter-se ao veredicto da população (accountability vertical).
Mas independente da direção (vertical ou horizontal) que se pretende para a accountability, é condição necessária, ainda que não suficiente, para que ela ocorra que as informações sobre a atuação governamental estejam disponíveis para que todos saibam legisladores, governo, sociedade, cidadãos e os próprios gestores públicos, se os recursos governamentais são utilizados apropriamente e os gastos efetuados de acordo com as leis e regulamentos, verificando se os programas e projetos governamentais são conduzidos de acordo com seus objetivos e efeitos desejados, e os serviços governamentais seguem os princípios da economia, da eficiência, da eficácia e da efetividade.
3.3. CONTROLE SOCIAL
Controle social é a descentralização do Estado motivando grupos de pessoas a solucionar problemas sociais, tendo este amparo legal e constitucional, ou seja, é a participação social na gestão pública.
Para Correia (2003, p.85):
O controle social é a atuação de setores organizados da sociedade na gestão das políticas públicas no sentido de controlá-las para que estas atendam, cada vez mais, as demandas sociais e aos interesses das classes subalternas.
A participação pública se torna mais eficiente e constante porque a sociedade brasileira está mais participativa e mais preparada para reparar os conflitos sociais. Esta solução se torna mais rápida porque a própria sociedade que sofre com os conflitos é a mesma que busca mecanismos para reparar essas deficiências.
O controle social é um instrumento democrático no qual há a participação dos cidadãos do exercício do poder, colocando a vontade social como fator de avaliação para a criação e metas a serem alcançadas no âmbito de algumas políticas públicas, ou seja, é a participação do estado e da sociedade conjuntamente em que o eixo central é o compartilhamento de responsabilidades com intuito de tornar mais eficaz alguns programas públicos.
A ampliação do controle social incide de maneira expressiva na administração, como a edição de leis regulamentando as formas de participação do administrado direto ou indiretamente.
Um exemplo disso é a lei que criou o Programa Bolsa Família que estabeleceu o controle social como um de seus componentes que garante a participação efetiva da sociedade na execução do programa (Lei n° 10.836/04).
Portanto, Controle social é uma maneira de estabelecer um compromisso entre o poder público e a sociedade com a finalidade de encontrar saída para os problemas econômicos e sociais.
3.4.SERVIÇOS PÚBLICOS
Serviços públicos é o conjunto de atividade e bens que são exercidos ou colocados a disposição da coletividade, visando abranger e proporcionar o maior grau possível de bem-estar social ou da prosperidade pública. Portanto, serviço público é o instrumento de que se vale o Estado para a execução pratica de seus objetivos.
Por serviços públicos, em sentido amplo, entendem-se todos aqueles prestados pelo Estado ou delegados por concessão ou permissão sob condições impostas e fixadas por ele, visando à satisfação de necessidade da comunidade. Daí conclui-se que não se justifica existência do Estado senão como entidade prestadora de serviços e utilidades aos indivíduos que o compõem.
As principais características do serviço público são: Generalidade, onde o serviço público visa atender a todos os habitantes de uma coletividade; Indistinção é quando qualquer pessoa pode utilizar um determinado serviço, não podendo o Estado criar qualquer restrição; Indivisibilidade, quando os serviços não podem ser divididos entre a população de acordo com a sua parcela de contribuição nos recursos para o custeio daquele serviço; Imensurabilidade, onde os benefícios proporcionados pelo serviço não podem ser medidos, pois o Estado atende a uma coletividade; Não reciprocidade,quando quem faz a escolha do serviço é o Estado,não podendo o individuo esperar uma contraprestação direta a sua parcela de contribuição.
3.5. SIAFI
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) é o sistema de teleinformática em rede administrada pelo Serviço de Processamento de Dados Federal – SERPRO, que processa a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos e entidades da Administração Federal com a utilização de técnicas eletrônicas de tratamento de dados, objetivando minimizar custos e proporcionar eficiência e eficácia à gestão dos recursos alocados no Orçamento Geral da União – OGU.
O SIAFI foi desenvolvido em 1986, no intuito de agilizar o processamento dos dados contábeis, bem como oferecer maior transparência e segurança às informações registradas, o sistema que sofreu diversas atualizações, a fim de aperfeiçoá-lo ao longo dos anos. Este permite acompanhar as atividades relacionadas com a administração financeira dos recursos da União, centraliza e uniformiza o processamento da execução orçamentária, através da integração dos dados. Essa integração abrange essencialmente a programação financeira, a execução contábil e a administração orçamentária. O Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) foi implantado pelo Governo Federal com o objetivo de promover a modernização e a integração dos Sistemas de Programação Financeira, de Execução Orçamentária e de Contabilidade em seus Órgãos e Entidades Públicas. Segundo Sergio Jund (2006, p.499), o SIAFI possui como principais objetivos:
Prover de mecanismos adequados ao registro e controle diário da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, os órgãos e entidades da Administração Federal; Além de fornecer meios para agilizar a programação financeira, com vistas a aperfeiçoar a utilização dos recursos do Tesouro Nacional; Permitir que a Contabilidade Pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinados a todos os níveis da Administração Pública Federal; Além de permitir aos segmentos da sociedade obter a necessária transparência dos gastos públicos; E melhor transparência dos registros contábeis dos balancetes de Estados, Municípios e de suas entidades supervisionadas..
4. auditoria como auxilio a gestão municipal
No enfoque municipal a auditoria serve como instrumento de trabalho ao nível municipal, uma vez que a auditoria governamental se constitui numa importante técnica de controle do Estado, quando utilizada na busca de possibilitar uma melhor alocação dos recursos públicos, na busca de antecipadamente prevenir a improbidade administrativa, a negligência, a omissão e principalmente atuando para corrigir desperdícios.
As administrações públicas municipais ao realizar as ações programadas devem sempre evidenciar a transparência, como um princípio norteador da vontade política, ante a coletividade, o que contribui na abertura de espaço para o debate público que se realize no seio de toda sociedade.
No que pese a dificuldade de implantação de um setor de auditoria interna, é que ela deve colaborar na construção de novos padrões de desempenho da administração pública municipal.
O setor de auditoria interna busca verificar como está funcionando o sistema de controle interno da administração pública dos municípios e se de fato o sistema está executando adequadamente as seguintes tarefas: Identificar se as ações da organização foram ou não executados de acordo com as políticas traçadas e os planos estabelecidos; Identificar se as ações da organização foram ou não executadas conforme as instruções dos gestores; Além de informar se as ações da organização foram ou não executadas dentro dos princípios que regem a organização; E fornecer informações para avaliar os resultados obtidos pela entidade.
A auditoria consiste na etapa do processo pelo qual são feitas as verificações para certificar-se de que todas as ações desenvolvidas ocorreram em conformidade com: As políticas, planos, procedimentos, leis e regulamentos; Confiabilidade e integridade da informação; O cumprimento dos objetivos e metas estabelecidas para operação dos programas; E economia e eficiente uso de recursos.
A auditoria também atua orientando e acompanhando a execução e procedimentos que objetivam corrigir erros e incorreções no sistema de controle interno e na organização, através do esforço despendido pelo setor, estabelecendo uma base para um contínuo e ascendente trabalho de assessoramento ao gestor municipal; Também prestando serviços a todas as áreas da administração pública municipal, no efetivo desempenho de suas atividades, proporcionando análise, avaliação, recomendações, assessoramento e relatórios gerenciais relacionados com informações necessárias a apoiar o processo de decisão; Além de promover um efetivo controle da administração pública, a um custo razoável, que consiste em examinar e avaliar a adequação e eficiência dos outros controles; E interagir com o sistema de controle externo.
4.1. AUDITORIA GOVERNAMENTAL: SISTEMA DE CONTROLE DOS MUNICIPIOS
No mecanismo de aferição dos resultados, a auditoria governamental identifica e compara as variações sobre a relação de qualidade, quantidade, tempo e custo, dos indicadores pré-selecionados como parâmetros capazes de fornecer uma avaliação, considerando-se os critérios de:
Economicidade quando devem ser identificados os mecanismos que favoreçam ao setor público na obtenção de melhores preços para aquisição dos bens ou serviços, quando o ente público necessita de adquirir os recursos humanos, materiais e financeiros. O auditor verificará se a aquisição de recursos humanos é realizada no momento oportuno, ao melhor custo ofertado, na qualidade e quantidade necessária, podendo identificar os fatores econômicos que envolveram a operação.
Por isso, deve-se observar, com relação aos recursos humanos: se ocorre subutilização, ociosidade ou excesso de custos adicionais, bem como ocorrência de paralisação de ações, por falta de funcionários, refletindo na quantidade e qualidade e suficiência do serviço; Se há ocorrência de má seleção de pessoal, baixa qualificação para o desempenho do trabalho, com responsabilidades mal definidas e ausência de plano de capacitação ou treinamento de caráter permanente; A inexistência de controle das horas trabalhada e pessoal inoperante como resultado de recente admissão.
E assim para obter a eficiência é necessário observar se os recursos humanos, materiais e financeiros utilizados são suficientes e que se estabelecida à comparação entre os produtos gerados e ou serviços prestados e os recursos utilizados, apresentam um nível satisfatório no alcance dos resultados, avaliando-se a utilização de padrões predeterminados, estatísticos para apuração do custo benefício e a análise dos dados e compara-se com casos semelhantes para observar o desempenho de cada ação realizada.
E a eficácia mostra o grau de comprimento das metas estabelecidas, avaliando os resultados alcançados e comparando-os com as metas previstas, procurando-se verificar se nos programas de gastos estão explicitadas e quantificadas as metas e avaliar se os indicadores estabelecidos para metas são suficientes e necessários a uma boa análise dos resultados alcançados.
E quanto à efetividade, deverá ser verificado se foi gerado impacto junto à sociedade, resultando em transformação da realidade, observando o percentual de satisfação apurado sobre uma determinada atividade implementada, tempo médio para solução de problemas, tempo médio de espera na utilização de determinado serviço e o percentual de necessidades atendidas em certo período de tempo.
Dentre muitos resultados que serão ressaltados com o desenvolvimento de um trabalho de auditoria (interna e externa), no auxílio da gestão municipal, pode-se destacar como pontos positivos: a melhoria no planejamento orçamentário; o controle mais efetivo da execução orçamentária, bem como no desenvolvimento de ações programadas; uma maior confiabilidade da sociedade na administração pública municipal e nos relatórios de gestão apresentados; uma melhor transparência na gestão, contribuindo para o equilíbrio das contas públicas; uma racionalização de recursos e na sua utilização, dada ajustamentos operacionais na estrutura administrativa municipal e um estabelecimento de um programa de divulgação das prestações de contas municipal, para que toda sociedade possa acompanhar.
4.1.1. O papel da auditoria governamental na administração pública municipal
A Auditoria Governamental pode ser realizada tanto por auditores internos, ou seja, contadores que exercem cargos públicos, como externa, por auditores independentes.
Na administração pública, o papel da auditoria interna pode ser executado no âmbito do sistema de controle interno de cada órgão, exercendo a função de comprovar a legalidade, a avaliação dos resultados, quanto aos aspectos da economicidade, eficácia e eficiência da gestão pública. No contexto moderno, a auditoria interna assume um relevante papel social, quando busca avaliar o desempenho das políticas públicas, bem como no papel de prevenir situações indesejáveis, como desvios de conduta de servidores e subtração ou mau uso de ativos públicos.
A auditoria externa nas entidades públicas tem como objetivo proceder a um exame na gestão pública de conformidade com as normas relativas à Auditoria Governamental, independentemente da amplitude do seu escopo, e pode ser realizados em sistemas, atividades, projetos, programas de governo, órgãos ou entidades da administração pública, enfocando suas ações e objetivos, a incorporação de resultados sociais desenvolvidos pela administração pública.
No Brasil, a auditoria governamental é exercida através do chamado controle interno e externo. O controle interno assume a feição estabelecida no artigo 74 da Constituição Federal (CF), ou seja, um conjunto de atribuições voltadas para a comprovação da legalidade; Avaliação de resultados de órgãos e entidades da administração; Controle de operações de credito, avais, garantias, direitos e haveres; E no apoio ao controle externo.
Enquanto que o controle externo é exercido com auxilio ao Tribunal de Contas competente e atua na ação fiscalizadora contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração direta e indireta, evidenciando aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renuncias de receitas.
Na União, o sistema de controle já se encontra mais consolidado, contando com unidades próprias responsáveis por ambos os controles: a Controladoria Geral da União e o Tribunal de Contas da União.
No caso dos estados, Distrito Federal e municípios, existem estruturas similares, muito embora o desenho organizacional da União se encontra mais avançado,em se tratando de logística,política de recursos humanos e disposições normativas e legais.Por isso,segundo Nascimento(2007,p.93):
Os padrões de corrupção nas prefeituras municipais apresentam-se mais como deficiência dos atuais sistemas de controle interno e externo brasileiro do que propriamente as condutas associada diretamente aos chefes do poder executivo municipal.
A Auditoria Governamental tem um amplo espaço dentro de todas as atividades de governo. Entre elas, podemos destacar: comprovação da legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos, porque o gestor de cada órgão, às vezes, não consegue acompanhar todos os acontecimentos dentro do próprio órgão.
O Governo Federal utiliza a Auditoria Governamental como uma ferramenta de controle e transparência, que se faz muito eficiente dentro das repartições públicas federais. Essa utilização é prevista e regulamentada na Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, no seu art. 21.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalização.
A auditoria na área governamental não é uma novidade, porém, ações nesse sentido ainda são tímidas. Só ouvimos falar em auditorias investigativas, o que deveria ser o contrário. A auditoria de gestão deveria ser o ponto forte das unidades governamentais. A contabilidade tem muito a oferecer aos órgãos públicos, seja por meio de auditorias, prestação de contas, acompanhamento da gestão, controle interno e diversos serviços relevantes da área governamental.
4.2. CONTROLE DOS RECURSOS PÚBLICOS
Durante a década de 80, com a supressão dos regimes autoritários e a promulgação da atual Constituição Federal, novas funções foram acrescidas no controle dos recursos públicos. Atualmente, sendo a administração gerencial o novo paradigma da nova gestão pública baseada em indicadores, visando à eficácia, eficiência e economicidade dos recursos públicos. Sendo assim, Ribeiro (2004, p.99), afirmou que:
A preocupação com o controle, em seu sentido mais amplo, embora em alguns casos de forma bastante superficial, sempre esteve presente nos textos constitucionais brasileiros. Porem, a atuação dos órgãos de controle era voltada quase que basicamente a aspectos formalísticos.
A partir da edição da Lei 4320/64 é que se estabeleceu a normatização do controle público no país. Ribeiro (2004, p.103) relata que:
Pela primeira vez criou-se um instrumento com a finalidade de disciplinar os diversos aspectos que envolvem o controle público, definindo seus objetivos, abrangência e, o mais importante, enfatizando a questão relacionada com o cumprimento do programa de trabalho, rompendo com a preocupação exclusiva com os aspectos legalistas acerca da execução contábil-financeira.
É importante salientar a importância do trabalho de fiscalização prévio, que permite, dentre outras vantagens, identificar desvios em tempo hábil, evitando assim, a concretização de atos ou fatos que possam a vir a provocar prejuízos à gestão pública. No controle concomitante destaca-se o importante papel da transparência nas ações governamentais, para que a sociedade possa acompanhar e denunciar casos de disfunções.
5. CONCLUSÃO
A auditoria governamental é uma atividade ainda muito recente no Brasil. Esse estado ainda embrionário da auditoria e a falta do respaldo necessário no sentido de aprimorar os preceitos morais e éticos da gestão pública resultam num ambiente não muito satisfatório para a proteção e boa utilização dos recursos públicos. O grande número de gestores e servidores públicos ainda sem qualificação suficiente para desenvolver suas atividades nas diversas áreas da administração pública produz ambientes sem interação e resultados desastrosos que muitas vezes se atribuem simplesmente ao total desconhecimento das regras e normas de execução contábil e financeira que, por sua vez, refletem nessa avaliação negativa dos relatórios atualmente apresentados por grande parte das auditorias na administração pública.
Mudar a tradicional postura dos administradores públicos municipais torna-se uma tarefa difícil, contudo não impossível, pois de um lado a Constituição Federal torna a adoção do sistema de "controle interno obrigatório", e do outro, a sociedade exige transparência na aplicação dos recursos públicos.
Sendo assim, a auditoria governamental se apresenta como um importante instrumento de auxílio à gestão pública municipal, a partir do momento em que passa a auxiliar o município no exercício da administração pública, buscando ao atingimento da eficiência, eficácia e economicidade, assegurando, a transparência dos atos praticados pelo administrador público. Contribuindo para organizar nas administrações públicas municipais a gestão dos recursos públicos, à medida que contribui para melhorar a realocação desses recursos, abrindo espaço para o controle social.

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